Gardiens ou garants ? Comment la gouvernance préserve l’intégrité délibérative dans les mini-publics

La prolifération des mini-publics délibératifs a entraîné une diversification croissante de leur conception et de leurs performances, renforçant les préoccupations liées à la cooptation. En se concentrant sur les assemblées irlandaises, Fionna Saintraint soutient que la protection de ces processus exige de déplacer l’attention de la seule qualité délibérative vers l’intégration des dispositifs de gouvernance dans les évaluations analytiques, afin de mettre en lumière la manière dont le pouvoir, les intérêts et la responsabilité s’exercent.

La gouvernance façonne chaque aspect d’un mini-public délibératif : son mandat, la sélection d’experts, la manière dont les participants délibèrent, le cadre temporel et les sujets abordés durant cette délibération, ainsi que les modalités par lesquelles ils parviennent à leurs recommandations finales et les valident. Il n’est donc pas étonnant que la diffusion rapide des mini-publics soit accompagnée d’une mosaïque de dispositifs procéduraux variés, chacun s’adaptant à des contextes politiques, des objectifs et des acteurs différents. Les variations en matière de recrutement, de durée de la délibération, de qualité de la facilitation et de fourniture d’informations reflètent les choix distincts opérés par les acteurs au sein de la gouvernance de chaque processus.

Cependant, les chercheurs ont mis en évidence un écart entre les aspirations idéales des mini-publics délibératifs et leur performance face aux défis du monde réel. Par exemple, l’inclusion des voix marginalisées est considérée par beaucoup comme un principe fondamental des DMPs, alors que certaines preuves émergentes indiquent qu’en pratique, ces forums tendent à refléter les préférences des élites. L’utilisation croissante des mini-publics par les institutions publiques a par ailleurs renforcé les inquiétudes concernant leur cooptation par les institutions organisatrices ou la manipulation des processus afin d’orienter les délibérations vers un résultat particulier, des enjeux éthiques contre lesquels les chercheurs en participation citoyenne mettent en garde depuis longtemps.

Afin de comprendre comment les mandats confiés aux mini-publics délibératifs se traduisent en caractéristiques spécifiques à chaque processus, nous devons examiner les acteurs qui prennent les décisions, et comprendre comment leurs intérêts façonnent ces éléments internes, ainsi que leurs effets au-delà de sa qualité délibérative. Cela permet de mieux garantir que les détenteurs du pouvoir puissent être tenus responsables de décisions qui, soit filtrent et verrouillent l’autorité démocratique, soit la distribuent de manière plus équitable. L’étude de la gouvernance nous aide à repérer lorsque la participation prend une apparence inclusive mais, en réalité, contribue peu à un véritable déplacement du pouvoir, créant des espaces où les citoyens peuvent exprimer leurs griefs sans réelle attente de changement des responsables publiques.

Au-delà de l’examen de la qualité et de l’impact, l’évaluation de la gouvernance doit également engendrer une réflexion sur l’intégrité.

L’étude de la gouvernance nous aide à repérer lorsque la participation prend une apparence inclusive mais, en réalité, contribue peu à un véritable déplacement du pouvoir (…).

L’intégrité délibérative met l’accent sur la gouvernance d’un mini-public, en examinant ce qui se joue en coulisses, entre le processus délibératif et les entités qui le commanditent. Une évaluation compréhensive de l’intégrité devrait s’étendre au-delà du processus lui-même, pour inclure ce qui se passe avant que les participants se réunissent pour la première fois et après qu’ils soient rentrés chez eux. À ce jour, mes recherches ont analysé l’intégrité délibérative en étudiant l’interface entre les commanditaires et les assemblées citoyennes organisées par l’État, en comparant les différentes itérations des Assemblées citoyennes irlandaises. L’Irlande constitue un cas particulièrement intéressant pour réfléchir à la question de l’intégrité, dans la mesure où son modèle a évolué sur une décennie, de la Convention constitutionnelle aux cinq Assemblées citoyennes nées de cette expérience initiale, ayant formulé des recommandations sur 18 thématiques. Les différentes itérations du modèle résultent de mandats et de dispositifs ayant évolué afin de s’adapter aux intérêts et aux priorités distinctes de divers acteurs, illustrant davantage l’importance de prendre en compte autant les commanditaires que les organisateurs dans l’évaluation de la gouvernance délibérative.

Dès l’origine d’un mini public, les intérêts des commanditaires entrent en jeu et façonnent les dispositifs délibératifs. Ainsi, en Irlande, un changement majeur du modèle des Assemblées a consisté à abandonner la composition hybride dont la Convention constitutionnelle était pionnière, retirant les élus politiques des membres au profit d’une composition exclusivement citoyenne. Cette évolution provient de l’inclusion de la question constitutionnelle sur l’avortement à l’agenda de l’Assemblée de 2016, un sujet extrêmement controversé exigé par une députée indépendante comme condition de son soutien au gouvernement minoritaire lors des négociations de coalition.

Au sein d’un cadre fixé par les commanditaires, les organisateurs traduisent les idéaux délibératifs en procédures concrètes et déterminent les écarts acceptables par rapport à ces principes. Le mandat des assemblées irlandaises est défini par les commanditaires — les parlementaires et le Premier ministre — tandis que la gouvernance est assurée par les organisateurs, à savoir des fonctionnaires qui modèrent les débats (la présidence) et assurent la logistique (notamment le secrétariat), ainsi que des experts et des membres de l’Assemblée occupant des fonctions consultatives. Elle a évolué vers un modèle de double direction, dans laquelle la prise de décision est partagée entre une présidence et un secrétaire. Ces responsables décident du moment où les membres de l’Assemblée sont associés aux décisions de plus haut niveau, et le degré de discrétion qu’ils s’accordent façonne le niveau de transparence possible de ces décisions.

L’évolution observée au cours de la dernière décennie est encourageante à cet égard. Les présidences et secrétariats successifs des Assemblées ont négocié avec les élus afin de renforcer l’inclusivité des Assemblées, que ce soit par le niveau de précision des mandats, la révision des modalités de sélection ou par l’obtention d’une indemnisation pour les participants. Les mesures de transparence se sont progressivement améliorées, et les responsables ont fait preuve d’un engagement constant en faveur de la diversité des voix lors de la phase d’apprentissage. Cela s’est notamment traduit par l’adaptation des formats pédagogiques, par exemple par l’intégration de visites de terrain, ainsi que par l’élargissement des structures de gouvernance grâce à l’ajout d’un groupe consultatif « expérience vécue » aux côtés du groupe d’experts.

Cependant, le modèle ne manque pas de critiques. Certains chercheurs soulignent que la dépendance à l’égard des fonctionnaires freine l’innovation et conduit à une dépendance au sentier pour le processus, ou encore que le modèle lui-même n’a jamais eu la capacité de remettre véritablement en cause les structures de pouvoir, compte tenu du contrôle exercé par les élites sur l’agenda. D’autres s’inquiètent du fait que les résultats des Assemblées soient influencés par les individus au sein de leur direction, notamment à travers la sélection des experts.

D’autres dénoncent le manque de formalisation des Assemblées irlandaises, qui occupent aujourd’hui une position ambiguë. Leur caractère itératif s’est transformé en convention non écrite, les a normalisées comme outil de politique publique et a contribué de manière significative aux évolutions constitutionnelles de la dernière décennie. Toutefois, l’absence d’une formalisation par une inscription juridique ou par la présence administrative permanente d’une structure dédiée au sein des institutions publiques signifie qu’il n’existe aucun mécanisme permettant de lancer une Assemblée sans dépendre entièrement des préférences du Gouvernement du jour, et donc du parti au pouvoir. En conséquence, une nouvelle administration peut simplement choisir de ne pas convoquer d’Assemblée — comme c’est le cas sous le gouvernement actuel — et aucun mécanisme institutionnel alternatif n’existe pour en déclencher une. Il existe dès lors un risque de perte de savoir-faire, les personnels expérimentés étant affectés à de nouvelles fonctions. Néanmoins, comme on l’observe dans d’autres contextes, l’institutionnalisation ne garantit pas en soi une pertinence durable. En Belgique, par exemple, plusieurs cas montrent que même des dispositifs permanents restent fortement dépendants de la volonté politique.

Toutefois, l’absence de formalisation peut aussi expliquer pourquoi les Assemblées ont bénéficié d’une flexibilité suffisante pour améliorer leurs procédures internes. Ainsi, les fonctionnaires ayant travaillé sur les Assemblées consacrées à la perte de biodiversité et au maire de la ville de Dublin ont pu négocier l’internalisation d’un processus de tirage au sort plus robuste (contrairement aux itérations précédentes, où celui-ci était externalisé), élargir le champ du vivier de sélection des citoyens aux résidents pour les questions non constitutionnelles, et mettre en place la rémunération des membres en s’appuyant sur les retours des présidences précédentes.

Une démocratie délibérative durable exige plus qu’une bonne conception et des conjonctures politiques favorables ; elle requiert des dispositifs de gouvernance capables d’ancrer les processus dans leurs idéaux les plus fondamentaux.

Le modèle irlandais est intrinsèquement élitiste. La présidence et le secrétaire sont nommés par le Premier ministre, une pratique qui permet d’assurer l’adhésion politique et la confiance institutionnelle dès le départ, mais qui peut également limiter l’inclusion de perspectives plus radicales, qui dévient trop des préférences politiques du jour. Cet arrangement est en tension avec la recommandation de l’OCDE selon laquelle « le processus devrait être dirigé par une équipe de coordination autonome, distincte de l’autorité publique commanditaire ». Si le Premier ministre choisit la direction d’un processus que son propre gouvernement commande, cette direction peut-elle véritablement être considérée comme indépendante? Dans une étude à paraître prochainement avec Jane Suiter, nous avons mené des entretiens au cours desquels des fonctionnaires impliqués dans les Assemblées ont répliqué qu’ils sont déjà chargés du fonctionnement des principales institutions publiques, de sorte que leur confier la gouvernance des processus délibératifs ne devrait pas être controversé. De plus, l’absence de praticiens de la délibération basés en Irlande (combinée aux sensibilités politiques entourant le recours à des prestataires britanniques) soulève des questions distinctes en matière de légitimité. Enfin, l'externalisation de la gouvernance délibérative à des entités commerciales externes peut être perçue comme affaiblissant les institutions démocratiques, plutôt que comme leur offrant l’espace nécessaire pour développer les capacités internes requises afin de pérenniser ces processus dans le temps.

En fin de compte, la gouvernance détermine la manière dont le pouvoir s’exerce autour d’un mini-public, façonnant l’intégrité délibérative bien avant la réunion des participants et bien après leur dispersion. Alors que les mini-publics continuent de se multiplier à l’échelle mondiale, l’expérience irlandaise met en évidence une leçon plus générale : une démocratie délibérative durable exige plus qu’une bonne conception et des conjonctures politiques favorables. Elle requiert des dispositifs de gouvernance capables de résister à la cooptation, d’assurer la continuité, de tirer parti de la flexibilité pour favoriser l’innovation, et d’ancrer la délibération dans des structures transparentes et responsables, fondées sur ses idéaux les plus fondamentaux : le respect mutuel, l’inclusion de tous les intérêts concernés et l’égalité de liberté d’expression.

Cet article a été traduit de l’anglais à l’aide de ChatGPT, avec des corrections et des ajustements supplémentaires apportés par l’autrice.

À propos de l’autrice

Fionna Saintraint est doctorante à l’Institut pour les Médias du Futur, la Démocratie et la Société de la Dublin City University (FUJO), sous la direction de Jane Suiter. Ses recherches portent sur la gouvernance délibérative des mini-publics, et elle collabore avec ScaleDem sur l’institutionnalisation de ces dispositifs. Auparavant, elle a travaillé au Parlement francophone de Bruxelles au sein de comités délibératifs avant de commencer sa thèse de doctorat.